บทความพิเศษ : ยุทธศาสตร์การปฏิรูปท้องถิ่นโดยการควบรวม ตอนที่ 1

ความสับสนของท้องถิ่น ณ ห้วงเวลานี้พาให้คนท้องถิ่นวิพากษ์วิจารณ์กันไปต่าง ๆ นานา ในเรื่องที่สำคัญเกี่ยวกับ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” (อปท.) อยู่ 2 เรื่อง คือ (1) เรื่องร่าง พรบ. การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น และ (2) เรื่องร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่น (รวมร่าง พรบ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายท้องถิ่น)

โดยเฉพาะร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่น พอจับประเด็นคำถามได้มากมาย อาทิเช่น (1) การจัดตั้ง (ยกฐานะ) องค์การบริหารส่วนตำบลเป็นเทศบาลตำบลจะดำเนินการเมื่อใด (2) การควบรวมเทศบาลจะเกิดขึ้นและแล้วเสร็จเมื่อใด (3) การควบรวมฯ จะประกอบด้วยเงื่อนไขอื่นใดบ้างนอกเหนือจากได้กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายท้องถิ่นแล้ว (4) การควบรวมฯ จะทำให้เกิดประสิทธิภาพจริงหรือไม่ (4) งบประมาณที่จะได้รับหลังจากการควบรวมฯ แล้วจะเพียงพอต่อการบริหารงานโดยเฉพาะการให้บริการแก่ประชาชนหรือไม่ อย่างไร (5) ภารกิจอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด และ เทศบาลที่ควบรวมมีอะไรบ้าง จะแยกกันอย่างไร ฯลฯ คำถามเหล่านี้สร้างความสับสนให้แก่ประชาชน และ ทำความลำบากใจให้แก่เจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้อง ในการอธิบายและตอบคำถามแก่ประชาชน และผู้เกี่ยวข้องพอสมควร เพราะ ในหลาย ๆ คำถามมีคำตอบที่ไม่ชัดเจน ผู้มีอำนาจไม่ยืนยันคำตอบ มีการปิดบัง สงวนข้อมูล ยิ่งสร้างความสับสนให้แก่ผู้ใคร่รู้เป็นอย่างยิ่ง

ในหลาย ๆ คำถามข้างต้น มีคำตอบอยู่บ้าง วันนี้มาเปิดเอกสารการศึกษาส่วนบุคคลของ สรณะ เทพเนาว์ หลักสูตรการพัฒนาการเมืองและการเลือกตั้งระดับสูง (พตส.) รุ่นที่ 6 ประจำปี 2557 สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง เรื่อง “ยุทธศาสตร์การปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ศึกษาเฉพาะกรณี การควบรวมองค์กรบริหารท้องถิ่น ภายใต้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่”

สาระสำคัญการศึกษาเบื้องต้นเรื่อง “การควบรวม อปท.”
เป็นตัวอย่างกรณีศึกษา โดยมีสมมติฐาน การควบรวม อปท. คิดฐานประชากรที่ 5,000 คน วัตถุประสงค์ เพื่อศึกษานโยบายของรัฐเกี่ยวกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) หรือ ที่รัฐธรรมนูญฉบับ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรโณ ที่ไม่ผ่านสภา สปช. เรียกว่า “องค์กรบริหารท้องถิ่น” (อบท.) โดยเฉพาะการศึกษาเรื่อง “การควบรวม หรือการยุบรวม อปท.” (Amalgamation or Merging) เพื่อให้มีขนาดที่เหมาะสม (Optimal or Maximize Size) เพื่อการบริหารจัดการบริการสาธารณะ (Public Services) ได้อย่างมีประสิทธิภาพ สรุปประเด็นสำคัญ ดังนี้

โครงสร้างของ อปท. ควรเป็นอย่างไร
มีข้อสรุปว่า การปกครองท้องถิ่นไทยมีสองรูปแบบ คือ รูปแบบทั่วไป และ รูปแบบพิเศษ ใช้รูปแบบสภาผู้จัดการ (City Manager) การปกครองรูปแบบพิเศษ ได้แก่ การปกครองเขตพิเศษต่าง ๆ เช่น เขตเศรษฐกิจพิเศษ เขตวัฒนธรรม เขตการท่องเที่ยว เขตชายแดน ฯ เป็นต้น การปกครองรูปแบบทั่วไป 2 ชั้น (อบจ. และ เทศบาล) อบจ. ควรเปลี่ยนรูปแบบ เป็นเทศบาลระดับบน (Upper Tier) คือเป็นรูปแบบที่มีพื้นที่ ไม่ทับซ้อน อปท.อื่น แต่มีหน้าที่ที่กว้างขวางทั้งเขต โดยการรวมกับเทศบาลนคร หรือเทศบาลเมืองเป็น “เทศบาลจังหวัด” รูปแบบเทศบาล ในระดับล่าง (Lower Tier) ควรมีหลายรูปแบบตามบริบทของพื้นที่ และสภาพ เศรษฐกิจสังคมฯ โดยการแยกเป็น (1) เทศบาลเขตเมือง (2) เทศบาลเขตชนบท (3) เทศบาลพิเศษตามสภาพ เศรษฐกิจสังคม
เนื่องจาก อบจ. ตามรูปแบบและโครงสร้างเดิม ไม่มีพื้นที่ และ มีปัญหาการแบ่งมอบภารกิจ จึงเห็นควรจัดออกแบบโครงสร้างใหม่ โดยให้คงไว้เป็น อปท. ระดับบน ส่วนระดับล่าง (Lower Tier) ควรมีรูปแบบเดียวคือ เทศบาล (Municipality) เท่านั้น เพราะเป็นรูปแบบสากลที่ใช้กันทั่วโลกในรูปโครงสร้าง สภาและผู้บริหาร (City Mayor)

เหตุผลความจำเป็นที่ต้องควบรวม อปท.
ประเทศไทยมีจำนวนประชากร 65 ล้านคน มีปัญหาจำนวน อปท. ที่มากมายจำนวน 7,853 แห่ง ซึ่งถือว่ามีจำนวน อปท. ที่มาก เห็นว่า ขนาดของ อปท. ย่อมมีผลต่อการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพ แม้จะมีความได้เปรียบในเรื่องการให้บริการของ อปท. ขนาดเล็ก แต่หาก ไม่มีงบประมาณที่พอเพียง เพราะงบประมาณไปใช้จ่ายเป็นค่าประจำไปหมดแล้ว ย่อมส่งผลกระทบต่อภารกิจในการพัฒนาได้

หลักเกณฑ์การจัดขนาดของ อปท. ให้เหมาะสม ด้วยการควบรวม
เมื่อพิจารณาถึงยอดประชากร ปรากฏว่ามีการศึกษาไว้แล้ว และได้บัญญัติไว้ในกฎหมายแล้วคือ ยอดประชากรต่อ อปท. ที่ 2,000 คน ส่วนการจะปรับจำนวนประชากรให้สูงขึ้นไปอีก เพื่อลดจำนวนหน่วย อปท. ให้น้อยลง อยู่ที่ประมาณ 3,000 หน่วย (ลดลงประมาณร้อยละ 61) จากการคิดคำนวณโดยประมาณ จำนวนฐานประชากรจึงอยู่ที่ 5,000 – 10,000 คนต่อ อปท.
สำหรับลักษณะภูมิศาสตร์อื่น ได้มีการนำศัพท์คำว่า “ภูมิสังคม” คือรูปภาพทางกายภาพของภูมิศาสตร์มาบวกด้วยขนาดของประชากร ต้องนำมาพิจารณาประกอบการกำหนดขนาดที่เหมาะสม (Optimal Size or Maximize Size) ของ อปท. ด้วย เพราะขนาด หรือเงื่อนไขทางภูมิศาสตร์แตกต่างกัน มีความได้เปรียบเสียเปรียบ ต้องนำมาประกอบการคิดพิจารณาด้วย เป็นพื้นที่เขตเมือง พื้นที่เขตชนบท เช่น อปท. พื้นที่ขนาดเล็ก เป็นชุมชนเมือง แต่ ประชากรหนาแน่น กับ อีก อปท. หนึ่ง มีพื้นที่มาก เป็นพื้นที่การเกษตร ประชากรน้อย เป็นต้น
ถือเป็นเกณฑ์หลัก ดังนี้ (1) เกณฑ์ว่าด้วยจำนวนประชากร 5,000 – 10,000 คน (2) เกณฑ์ว่าด้วยขนาดพื้นที่ที่เหมาะสม 7.5 ตารางกิโลเมตรขึ้นไปสำหรับเขตเมือง และ 20 ตารางกิโลเมตรขึ้นไปสำหรับเขตชนบท (3) เกณฑ์ว่าด้วยงบประมาณ 50 ล้านบาทขึ้นไป ซึ่งผู้ศึกษา ได้พยายามศึกษาแยกแยะยกตัวอย่างกรณีศึกษาออกเป็น 11 กรณีตัวอย่าง

ข้อยกเว้นของหลักเกณฑ์การควบรวม อปท.
ปัญหาการควบรวมเนื่องจากไม่เข้าหลักเกณฑ์ หรือ เข้าหลักเกณฑ์ข้อยกเว้น ทำให้มีการยุบรวม หรือควบรวมไม่ได้ ด้วยเหตุผลความจำเป็นพิเศษ เป็นสิ่งสำคัญที่ต้องนำมาพิจารณา เช่น พื้นที่ป่าเขา ทุรกันดาร ห่างไกล เป็นเกาะ ฯลฯ ที่มีลักษณะพิเศษอื่นใด ถือเป็นกรณียกเว้น ให้เป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

ผลดีของการควบควบ อปท.
ข้อดีของการควบรวม (1) เพราะ อปท.ขนาดเล็กไม่สามารถเลี้ยงตัวเองได้ ทำให้ภารกิจไม่ซ้ำซ้อนกัน สิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายในการจ้างบุคลากร เป็นการประหยัดงบประมาณลง (2) เพื่อให้เกิดการใช้งบประมาณของรัฐเป็นไปตามระเบียบและกฎหมายมิให้เกิดการทับซ้อนกัน และให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อราชการ ป้องกันการการทุจริตต่างๆ

ข้อดีของการเปลี่ยนสถานะ อบต. เป็นเทศบาล ก็คือ (1) รูปแบบเทศบาลเป็นการปกครองท้องถิ่นที่เป็นรูปแบบสากล (2) เพื่อให้ อบต. เปลี่ยนฐานะรูปแบบเป็น เทศบาล ซึ่งจะเป็นรูปแบบที่เหมือนกันทั่วประเทศ มีโครงสร้างที่เหมือนกันหมด (3) เมื่อยกฐานะเป็นเทศบาลตำบลแล้วจะมีภาระตามกฎหมายเพิ่มเติมขึ้นจากเดิม (4) เป็นส่วนราชการที่มีความรับผิดชอบในพื้นที่ขนาดเล็กเกินไป สิ้นเปลืองงบประมาณภารกิจความรับผิดชอบมีน้อย

นี่เป็นคำตอบบางส่วนจากรายงานการศึกษาเอกสารส่วนบุคคลนักศึกษา พตส. ของสรณะ เทพเนาว์ ในเบื้องต้นนี้ขอสรุปข่าวคราวความเคลื่อนไหวในประเด็นที่สำคัญ

(1) วัลลภ พริ้งพงษ์ รองประธานคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปด้านการปกครองท้องถิ่น (กมธ.ด้านการปกครองท้องถิ่น สปท.) ชี้แจงว่า การเสนอปฏิรูปโครงสร้างและอำนาจหน้าที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป เพื่อให้เป็นหน่วยงานหลักที่มีประสิทธิภาพในการบริการและแก้ไขปัญหาประชาชน ยืนยัน การปรับเปลี่ยนดังกล่าวไม่ได้ยุบ อบต.

(2) อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ (ปชป.) เป็นห่วงในเรื่องการควบรวม เพราะการไปเอาหลักเกณฑ์ประชากร 7,000 คน และรายได้มาคิดไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงในหลายพื้นที่ แต่ควรจะดูว่าชุมชนเดิมเป็นอย่างไรดีกว่าคิดตามจำนวนประชากร เพราะประชากรไม่ได้กระจายเท่ากันหมด บางชุมชนอยู่ในพื้นที่เฉพาะและประชากรไม่ถึง

(3) โอฬาร ถิ่นบางเดียว อาจารย์ ม. บูรพา มองว่า การปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นแบบนี้นั้น เป็นการคิดจากข้างบนลงข้างล่าง แต่ในเรื่องความสัมพันธ์เชิงอำนาจนั้น ในระดับการปกครองส่วนท้องถิ่นอาจส่งผลกระทบได้ เช่น การปรับให้ อบต. เป็นเทศบาลทั่วประเทศจะกระทบกับกลุ่มการเมืองท้องถิ่นที่เคยมีพื้นที่เดิมในแถบนั้น ๆ แปลว่าการเลือกตั้งจะมีความรุนแรงมากขึ้น เรื่อง อบจ. ไม่มีพื้นที่ หากจะเปลี่ยนปฏิรูป อบจ.ก็ต้องไม่มีเรื่องงบประมาณมาเกี่ยวข้อง แต่ อบจ. กลับมีงบจำนวนมาก ข้อดีของการปฏิรูปเช่นนี้ คือ ความเป็นองค์กรชัดเจน มีเทศบาล อบจ. แต่ไม่มั่นใจเรื่องการบริการสาธารณะ และเราต้องมีวิธีคิดเรื่องการกระจายอำนาจที่ดีกว่านี้ด้วย

(4) พงศ์โพยม วาศภูติ อดีตปลัดกระทรวงมหาดไทย อดีตประธานกรรมาธิการการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น (อปท.) สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) แจงผลดีควบรวม “อปท.” เพื่อต้องการให้ประชาชนได้ประโยชน์ ไม่ใช่ประโยชน์ของนักการเมือง การควบรวมที่เหมาะสมนอกจากดูประชากรและรายได้ ต้องพิจารณา อปท. แต่ละพื้นที่ อาจตั้งกรรมการระดับอำเภอพิจารณาและรับฟังความเห็นของประชาชนในพื้นที่ แต่ไม่ควรทำให้ประเด็นทางการเมืองจากกลุ่มที่สูญเสียประโยชน์จากการควบรวม แนวทางควบรวม อปท.ที่ สปช.นำเสนอให้ สปท. ต้องการทำเหมือนการตัดเสื้อทีละตัว ไม่ใช่ทำเสื้อโหล

(5) ท่านผู้รู้ให้ความเห็นจากประสบการณ์การควบรวมของสภาท้องถิ่นออสเตรเลียว่า การควบรวมมีประสิทธิภาพมากก็จริง แต่สิ้นเปลืองงบประมาณจากส่วนกลางมากเป็นค่างบลงทุน และงบพัฒนาต่าง ๆ ซึ่งเมืองใหญ่จะได้รับผลพวงจากการพัฒนานี้ แต่พื้นที่ห่างไกลจะถูกละเลยทอดทิ้ง

นี่คือ กระแสข่าวคราวฮอตท้องถิ่น ในรอบเดือนสองเดือนที่ผ่านมา ที่ยังไม่ได้พูดถึงเรื่อง “การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น” เลย ยังมีต่อตอนที่ 2 คอยติดตาม

โดย…สรณะ เทพเนาว์ ปลัดเทศบาลเมืองมหาสารคาม
นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย
อนุกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป